Lo scopo principale dell’organizzazione delle Nazioni Unite è senza dubbio alcuno il mantenimento o il ristabilimento della pace e della sicurezza internazionali. Dubbi vi sono in merito al se nei sessant’anni di vita questi obiettivi siano stati conseguiti con successo e sul come siano stati o non siano stati raggiunti.

Fin troppo spesso la dicerìa diffusa è quella che vuole il Consiglio di sicurezza morto da tempo, in seguito all’agonìa provocata dal “muro contro muro” del blocco occidentale contrapposto a quello sovietico. Da questa “paralisi” il Consiglio non si sarebbe più ripreso, neppure dopo la caduta dell’URSS, finendo per diventare sbilanciato a Occidente e quindi strumento degli Stati Uniti e dei suoi alleati. Oggi, inoltre, l’intero sistema di sicurezza delle Nazioni Unite sarebbe risultato incapace di far fronte alle nuove minacce (il terrorismo internazionale per primo) e dovrebbe essere di conseguenza definitivamente seppellito.

In verità, la Carta delle Nazioni Unite nacque nel periodo ottimista della fine della Seconda Guerra mondiale, quando i Paesi vincitori avevano collaborato insieme per respingere la minaccia nazi-fascista: la lezione appresa (per la seconda volta, in verità) fu che è necessario agire insieme per poter fronteggiare qualsiasi aggressore. La scelta fu dunque per un sistema di sicurezza collettivo, anche se gli Stati vittoriosi, non a caso anche i più influenti e potenti militarmente ed economicamente, si ritagliarono alcuni privilegi, tra i quali spicca il diritto di vèto.

In seguito, dal 1945 ad oggi il numero di Paesi che ha sposato le Nazioni Unite, diventandone membro, è salito fino a comprendere la quasi totalità degli Stati sovrani odierni.

Eppure sino alla caduta del blocco sovietico il Consiglio ha intrapreso ben poche azioni concrete a tutela della pace e della sicurezza, paralizzato, si dice, dalla Guerra Fredda. A ben guardare però le risoluzioni approvate sono state ogni anno relative alle più disparate questioni e materie (ricordiamo per esempio alcune importanti missioni di peace-keeping in Congo o a Cipro), ma il Consiglio non ha mai adottato alcuna risoluzione sulla base del Capitolo VII (quello relativo all’uso della forza armata), se si esclude la dimenticata guerra di Corea del 1950 autorizzata con procedure di dubbia legittimità. Questo però non significa automaticamente che l’istituzione fosse paralizzata: gli schieramenti esistenti fino alla caduta del muro di Berlino che dividevano i membri permanenti erano infatti lo specchio di due mondi distinti, con principi giuridici, economici, politici e sociali completamente differenti. Sembrerebbe quindi logica e prevedibile la difficoltà di comporre gli interessi e le ideologie che hanno spaccato la Terra in due parti: l’organizzazione rappresentativa dell’intero globo non poteva che riproporre al suo interno questa divisione, che si è concretizzata nell’impossibilità frequente di scegliere tra le due proposte d’azione, occidentale e orientale, entrambe inopportune per la pace e la sicurezza globali. Di fronte a tale contrapposizione, l’unica possibilità era quella di tentare la composizione delle controversie in modo esclusivamente pacifico e di limitare il più possibile l’insorgere di tensioni.

Nonostante l’impressione più comune sia quella del fallimento del Consiglio di sicurezza negli anni di Guerra Fredda, insieme ad alcuni autorevoli studiosi non si può fare a meno di constatare che dagli Anni ’50 al 1989, anno della caduta del regime sovietico, la tensione tra Est ed Ovest non è mai sfociata nella tanto temuta guerra globale e che relativamente pochi sono stati i conflitti avvenuti: probabilmente la valutazione complessiva del sistema di sicurezza dovrebbe essere quindi più positiva di quella generalmente riconosciutagli.

In realtà non è tanto (non è solo) la recente proliferazione della situazioni di crisi a dover essere la prova della colpevolezza o delle manchevolezze dell’Onu, quanto la natura delle reazioni del Consiglio di sicurezza. Sono in molti infatti che accusano le Nazioni Unite di essersi conquistate un ruolo che non competeva loro in origine: un ruolo normativo all’interno dell’ordinamento internazionale e un ruolo prepotentemente ingerente negli affari interni degli Stati. In relazione alla prima critica bisogna procedere, per tentare una ricostruzione, con molta cautela: basti qui dire che è vero che il Consiglio ha acquisito poteri con il tempo, ma se da una parte è necessario che l’istituzione si evolva con la realtà circostante, è anche vero che lo scopo primario dell’istituzione è sempre rimasto fedele al dettato della Carta e dei suoi articoli 2 e 39, forse volutamente generici nella loro formulazione per permettere aggiornamenti degli strumenti predisposti.

Invece in relazione all’accusa di eccessiva ingerenza negli affari statali, con conseguente limitazione di sovranità per lo Stato che subisce l’attività dell’Onu due sono gli aspetti che preme sottolineare in questa sede: da una parte infatti è lo stesso “nuovo” diritto internazionale generale che vuole compressa la sovranità tradizionalmente intesa, in primo luogo attraverso l’affermazione del diritto umanitario e del principio di autodeterminazione dei popoli, che impongono una maggior attenzione da parte delle istituzioni internazionali a quanto accade entro i confini statali. D’altra parte invece, è indubbio che questo processo riguardi solo alcuni Paesi, escludendone di fatto altri: i cinque membri permanenti e i loro più vicini alleati. Difficile infatti immaginare che il Consiglio possa mai intraprendere contro di essi misure coercitive, a causa del fatto ovvio che il destinatario farà senz’altro valere il suo diritto di veto o quello dell’alleato potente: ciò evidentemente crea una disparità di trattamento in contraddizione con i principii fondamentali della Carta.

In tempi molto recenti le Nazioni Unite hanno dovuto far fronte ad eventi inaspettati (gli attacchi terroristici più devastanti di sempre) ed a reazioni fortemente discusse intraprese da alcuni Stati. Il Consiglio di sicurezza si è espresso subito dopo gli attentati dell’11 settembre, affermando la necessità di combattere il terrorismo internazionale in ogni sua espressione (compresa quella dei Rogue States), sottolineando la necessità di difesa da parte degli Stati minacciati e approvando due risoluzioni dal contenuto normativo molto innovative.

In seguito, tuttavia, dopo aver sostanzialmente avallato l’attacco al regime talebano, colpevole di essere in totale confusione con Al Qaeda, ha rifiutato l’immediato uso della forza contro l’Iraq, scatenando le più violente polemiche mai viste negli ultimi anni tra sostenitori della legittimità della scelta del Consiglio e tra convinti fautori della necessità di agire concretamente.

L’Iraq è stato comunque, come noto, attaccato ed invaso da un piccolo gruppo di Paesi dell’area anglo-sassone (Stati Uniti, Gran Bretagna e Australia) all’esterno di qualunque decisione collettiva o multilaterale. Da qui sono ripartite le critiche al sistema delle Nazioni Unite, accusato di essere ormai obsoleto e troppo lontano dal diritto internazionale “vivente”.

Le operazioni in Iraq nel 1990 e in Afghanistan nel 2001 sono state infatti da molti definite interventi unilaterali autorizzati ma a tutela di interessi erga omnes. Quella in Iraq nel 2003 certamente è stata eseguita al di fuori delle Nazioni Unite e del suo ordinamento e si discute ancora se gli interessi perseguiti siano o meno generali.

I sostenitori dell’operazione hanno affermato non solo l’opportunità dell’azione immediata, ma anche la sua legittimità (per non dire necessarietà) ai sensi del diritto internazionale generale: ad oggi non vi sono però le prove che l’Iraq abbia commesso crimini internazionali tali da giustificare l’annientamento della sua sovranità, così come l’operazione avvenuta è ben lontana dal poter essere definita intervento umanitario, istituto, per altro sulla, cui liceità si discute ancora.

Ma quello che fa particolarmente riflettere è la convinzione, diffusa anche tra coloro che hanno rifiutato la legittimità dell’invasione irakena, che il sistema dell’Onu il diritto internazionale generale siano due ordinamenti ormai completamente distinti. E’ innegabile che quest’ultimo sia profondamente evoluto rispetto a sessant’anni fa e che due suoi principii siano divenuti fondamentali al giorno d’oggi (la personalizzazione, ancora in corso, delle relazioni internazionali e il rispetto per i diritti umani). Anche il sistema Onu è molto cambiato e, a ben vedere, la direzione intrapresa è analoga a quella del diritto consuetudinario. Il più ampio ruolo normativo del Consiglio di sicurezza e la sua più penetrante ingerenza negli affari interni nazionali sono giustificati infatti dalla necessità di occuparsi efficacemente proprio dei problemi nascenti dalle violazioni del diritto internazionale generale.

Nell’ottica quindi di una riforma dell’Onu, occorre tener conto anche di questa realtà: il diritto consuetudinario è divenuto più ricco di concetti fondamentali ed il Consiglio di sicurezza ha accresciuto, de facto, i suoi poteri, grazie anche alla genericità della formulazione delle norme della Carta. Cosa è dunque più utile? Comporre i due fenomeni o fare a meno, come alcuni mormorano, dell’organizzazione che, con alti e bassi, ha saputo porre freno a molte crisi internazionali? E’ opportuno ricordare, prima di rispondere, che eliminando le Nazioni Unite, nessun’altra entità autorevole (autorevole perché multilaterale) rimarrebbe in vita per attuare le regole del diritto internazionale generale, attuazione quindi che sarebbe nelle mani di singoli Stati volenterosi, dotati però del potere di decidere cosa fare in merito, come farlo e se farlo, in totale autonomia.

Sarebbe forse più opportuno rafforzare l’organizzazione già esistente, aggiornandone gli istituti per renderli al passo coi tempi e fare in modo che il Consiglio di sicurezza (realisticamente non l’Assemblea generale, almeno per ora) diventi davvero l’unica sede all’interno della quale prendere decisioni relative all’uso della forza, a maggior ragione considerando che il divieto generale all’uso delle armi è pacificamente riconosciuto essere diventato norma consuetudinaria cogente. Si eviterebbe anche che l’Onu si riduca ad essere strumento di “copertura” per operazioni individuali ed arbitrarie.

In secondo luogo è fondamentale che l’organizzazione sia davvero globale, rappresentativa d tutte le aree esistenti: non è un caso che i cinque membri permanenti, oltre ad essere stati i vincitori della guerra nel 1945, fossero anche dislocati in tutte le aeree geografiche rilevanti. Oggi tuttavia l’importanza dell’Africa, dell’America latina e del sud-est asiatico, compresa l’Oceania è senz’altro maggiore che in passato: occorre risolvere quindi l’annoso problema della composizione del Consiglio di sicurezza, aggiungendovi altri membri e ribilanciando il sistema di voto. E’ impensabile che gli attuali membri permanenti rinuncino al diritto di vèto, ma è anche ovvio che un’organizzazione universale credibile non debba essere pericolosamente pendente verso gli interessi di pochi Stati, quasi tutti appartenenti alla stessa area e cultura occidentali. Tra l’altro questo è anche l’unico modo per impedire in futuro ulteriori discrepanze tra diritto delle Nazioni Unite e diritto internazionale generale, poiché quest’ultimo si forma e sedimenta grazie al contributo dei Paesi di tutte le aree geografiche.

La strada intrapresa sembra essere proprio questa: il progetto di riforma presentato all’Assemblea dal Segretario generale K. Annan il 2 dicembre 2004 (Doc. A/59/565) mira al rafforzamento delle istituzioni e all’ampliamento delle competenze dell’organizzazione; in questi giorni i vertici politici sono tornati a parlare di riforma del Consiglio di sicurezza. Molta dell’enfasi è probabilmente causata anche dagli sviluppi dell’operazione Iraqi Freedom, fallimentare sotto molti aspettiper le Nazioni Unite e per il diritto internazionale generale, specchio della necessità di una svolta in tempi relativamente brevi.

A questo punto però è ineluttabile che la buona volontà e la buona fede degli Stati siano componenti determinanti per lo sviluppo da tempo richiesto.

(23/12/04)