Sin dal 2002 si è molto discusso della questione irakena, del se e del come intervenire e rendere più sicura la zona tormentata del Medio Oriente, resa ancor più delicata dall'esplosione del fenomeno terroristico, scoppiato nel settembre 2001, che è e resta legato al radicalismo islamico.

L'amministrazione statunitense, obbligata a garantire la sicurezza nazionale, ha deciso di reagire con forza e decisione, atteggiamenti codificati nella National Security Strategy approvata nel settembre 2002: con questo documento, la Casa Bianca dichiarò la ferma volontà di perseguire ovunque ogni organizzazione terroristica e ogni Stato che fornisse loro aiuto (i cosiddetti Rogue States), allo scopo di evitare che fatti analoghi a quelli dell'11 settembre potessero ripetersi in futuro. Dopo pochi mesi alle dichiarazioni seguirono i fatti e l'intervento in Afghanistan contro il regime talebano, reo di aver consapevolmente ospitato, finanziato e contribuito ad addestrare molti terroristi di Al Qaeda. Gli Stati Uniti avvertirono il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (che già aveva condannato gli attentati con una risoluzione) dell'intenzione di agire sulla base del diritto di legittima difesa, previsto dall'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite.

Le reazioni da parte degli Stati occidentali furono, con larga approssimazione, di sostegno (non entusiastico, certo) nei confronti degli Stati Uniti, complice probabilmente lo shock per un evento ancora fresco nella memoria collettiva.

In realtà, nonostante le prove fornite dai servizi di Intelligence americani sulla connivenza del regime afghano con il terrorismo e la solidarietà mostrata da molti Paesi europei, di fronte alle regole del diritto internazionale, l'attacco al regime talebano si presta ad alcune critiche.

La giustificazione data dal presidente Bush a sostegno dell'intervento armato, è stata infatti l'invocazione del diritto di difesa, eccezione al monopolio del Consiglio di Sicurezza sull'uso della forza: la norma, tuttavia, sin dall'entrata in vigore della Carta, non è stata interpetrata uniformemente da studiosi e politici. Due sono le principali correnti di pensiero, che trovano una collocazione spaziale piuttosto precisa: l'area di pensiero europea e quella anglo-americana. La prima preferisce una applicazione della regola sulla legittima difesa restrittiva, richiedendo che per potersi esercitare il diritto, occorra che l'aggressione sia in corso o, al più, realmente imminente. La seconda teoria, al contrario, permette maggior elasticità, affermando la possibilità, ancorché compressa all'interno di limiti nettamente definiti ( anche se, sin dal 1842 quando la norma nacque nel diritto consuetudinario, si è sempre avuto difficoltà nel precisarli concretamente), della legittimità di una difesa preventiva, che permetta ad uno Stato minacciato, ma non ancora attaccato, di non dover soffrire il danno dell'aggressione prima di potersi difendere.

La dottrina Bush evidentemente sposa questa seconda linea di pensiero, mirando ad allargare il campo di applicazione della difesa preventiva legittima, e, come alcuni hanno sostenuto, ad accelerare i tempi affinché si formi una nuova norma di diritto cogente, capace di combattere le odierne forme di crisi scaturenti dalle lotte tra soggetti diversi dagli Stati e dall'uso di armi che spazzano via la tradizionale dicotomia tra aggressore e vittima (non richiedendo preparazione né permettendo alcuna forma di reazione successiva a causa della annichilente portata distruttiva).

Nonostante ciò, la regola sulla Pre-emptive Self-Defense richiede l'esistenza di alcuni requisiti, tra i quali quello di necessità, che presuppone che l'aggressione non sia, per utilizzare una terminologia tipica dei penalisti, "consumata" o, più precisamente non sia conclusa e ormai distante nel tempo.

L'attacco in Afghanistan è avvenuto mesi dopo gli attentati a New York e a Washington, rendendo evidente l'assenza di necessità e l'inapplicabilità della norma attualmente vigente sulla legittima difesa. Il riferimento alla difesa preventiva quindi, presuppone che la minaccia imminente fosse quella di nuovi attentati contro gli Stati Uniti, ma anche in questo caso la questione di legittimità, merita risposta negativa: accettare una simile retrocessione del momento iniziale per l'esercizio della legittima difesa, quando ancora non sono individuati né la vittima né, con buona probabilità, l'aggressore, significherebbe finire col creare uno strumento pretestuoso per vere e proprie aggressioni ammantate da un velo di giustificazioni infondate o facilmente confutabili.

Eppure l'intervento in Afghanistan ha ottenuto il sostegno morale e in molti casi materiale da parte di molti Stati occidentali, gli stessi che dopo poco tempo si sono irremovibilmente opposti all'invasione dell'Iraq. Probabilmente sono stati determinanti le prove fornite e rese pubbliche sulla complicità del regime talebano con il terrorismo di Bin Laden e l'atteggiamento "condiscendente" del Consiglio di sicurezza, premurosamente e tempestivamente informato dell'iniziativa.

L'anno seguente l'attenzione dell'amministrazione americana si è concentrata su di un antico "nemico dell'occidente": Saddam Hussein. Le motivazioni fornite dal presidente, in linea con la NSS del 2002, furono (almeno in un primo momento) pressoché le stesse fornite l'anno prima per l'operazione in Afghanistan: la necessità di sconfiggere ovunque il terrorismo e i nemici degli Stati Uniti e dell'Occidente, attraverso il richiamo alla legittima difesa preventiva previsto dalla Carta delle Nazioni Unite.

La reazione dei partner tradizionali degli Stati Uniti, se si escludono il Regno Unito e l'Australia, furono ben diverse rispetto al passato, tali da creare tensioni molto gravi nelle relazioni tra questi Paesi, tanto che l'amministrazione Bush decise di fornire altre giustificazioni alla sua causa: le violazioni (material breach) degli obblighi internazionali assunti nel 1991 dall'Iraq con le risoluzioni del Consiglio di sicurezza in materia di disarmo, e la necessità di "esportare democrazia", ovvero di un intervento umanitario.

Le critiche sull'applicabilità o meno della regola, per altro solo potenziale, sulla difesa preventiva, valgono a maggior ragione in relazione ad un evento ancor più distante nel tempo rispetto ai fatti dell'11 settembre (cosa che in realtà non è decisiva ai fini di stabilire in via di principio la legittimità o meno di simili forme di intervento), con le aggravanti dell'assenza di prove certe su di un presunto atteggiamento minaccioso di Saddam contro l'Occidente e dell'inesistenza di certezze in merito ad un persistente sostegno (certamente esistito in passato in relazione al gruppo di Abu Nidal) del regime del raìs nei confronti del terrorismo di Al Qaeda.

In merito all'ipotesi di intervento umanitario, è da dire che nei cinquant'anni di vita del Sistema delle Nazioni Unite di interventi del genere non si ha praticamente traccia. Non vi è dubbio che la Carta non ne parli espressamente, così come non vi è dubbio che il concetto sia di recente formulazione, e che non vi sia uniformità di pensiero in materia.

Pare assodato in proposito che, in assenza di norme di diritto pattizio o consuetudinario, un intervento umanitario, in quanto pur sempre atto di forza armata, capace di comprimere l'integrità e la sovranità statali, possa essere posto in essere solo attraverso la volontà dell'istituzione competente, il Consiglio di sicurezza, che detiene il monopolio dell'uso della forza.

Il tentativo americano di riguadagnare il sostegno di una larga parte della Comunità internazionale è dunque passato all'interno del sistema istituzionale delle Nazioni Unite, ma anche in quest'occasione, con scarso successo: come è noto, molti Paesi, tra i quali Germania, Francia e Russia, si sono schierati a favore della prosecuzione delle ispezioni della commissione speciale delle Nazioni Unite, rifiutando decisamente di accettare la possibilità dell'uso della forza senza prima l'esistenza di prove che inconfutabilmente accertassero la presenza di armi di distruzione di massa in possesso dell'Iraq. I rapporti dell'UNMOVIC e le parole del suo direttore Blix dimostrarono l'impossibilità di stabilire se in Iraq vi fossero ancora armi di distruzione di massa, dopo che per dieci anni gli ispettori avevano distrutto o sequestrato materiali e progetti, nonostante il regime irakeno avesse insistentemente portato avanti "il gioco del gatto e topo" (dalle parole dello stesso Hans Blix), rallentando e ostacolando le ispezioni. Che la pazienza degli Stati Uniti e del Regno Unito stesse esaurendosi lo dimostrano alcune dichiarazioni molto difficilmente condivisibili, quali la presunta legittimazione ad usare la forza proveniente dalla risoluzione 687 del 1991, anche dopo l'approvazione nel 2002 della risoluzione 1441, sufficientemente chiara (soprattutto se vi si aggiungono molti commenti dei rappresentanti permanenti) nell'escludere che si potesse passare all'intervento armato senza una nuova riunione ed una esplicita approvazione del Consiglio di sicurezza.

Molti studiosi, in linea con la politica dei Paesi europei, hanno sostenuto che secondo il diritto internazionale vigente, la violazione di obblighi assunti per ordine del Consiglio di sicurezza non autorizza la ripresa delle ostilità, interrotte da un cessate-il-fuoco imposto con una risoluzione. Occorre invece una nuova deliberazione dell'istituzione detentrice del monopolio dell'uso della forza.

L'esame di questa situazione di crisi delle relazioni internazionali pone molti quesiti, molte perplessità (già recepiti dalla comunità di internazionalisti, al lavoro in cerca di risposte) e offre poche possibilità di soluzione. Il rischio da evitare, infatti, è quello di ridurre il problema ad una banale scelta tra legittimità e illegittimità, tout cour, della dottrina contenuta nella National Security Strategy del 2002 e dei conseguenti interventi americani. La scelta in base al diritto vigente, vi sono pochi dubbi, è a favore della tesi dell'illegittimità, almeno per quanto riguarda l'intervento in Iraq.

Ma ciò che deve far riflettere è il motivo che ha spinto gli Stati Uniti, e non solo, a "forzare" o distorcere il diritto internazionale vigente: a costo di ripetere concetti inflazionati, ma raramente approfonditi, gli attentati dell'11 settembre hanno costretto a focalizzare l'attenzione su ciò che è cambiato rispetto al periodo in cui è stata pensata, scritta e approvata la Carta delle Nazioni Unite.

Essa nacque in un'Era che conosceva quali unici soggetti del diritto internazionale gli Stati e quali uniche ipotesi di conflitto la guerra tra Stati e la guerra civile. Oggi il quadro è mutato, il diritto si è arricchito di principi (tra tutti quello di autodeterminazione dei popoli), ma sopratutto il processo tecnologico ha consentito l'invenzione di armi dalla portata distruttiva immediata e immane e la realtà ha sancito lo sviluppo del fenomeno del terrorismo internazionale.

Il nodo centrale da sciogliere, trovando un'intesa quanto più possibile larga e convinta, è quello relativo alla necessità di modificare, di aggiornare, il Sistema delle Nazioni Unite, se lo si ritiene incapace di far fronte alle nuove odierne minacce: una riforma che coinvolge ben altro rispetto all'annoso problema sul numero e l'identità dei membri permanenti del Consiglio di sicurezza; sono i concetti stessi di soggetto del diritto, di conflitto, di aggressione e difesa a dover essere riscritti, in una parola è il "sistema di sicurezza collettiva" che deve essere sottoposto al vaglio degli esperti e delle autorità legiferanti.

Se invece si ritiene (come pur molti credono) che le norme della Carta, delle Convenzioni esistenti in materia e del diritto consuetudinario siano adeguati ancora oggi, occorre conferire maggiore autorità agli strumenti esistenti e trovare coesione e certezza nell'interpretazione delle regole vigenti, così da ridurre il rischio di paralisi del Consiglio. In quest'ottica, quello che può sembrare un atto di prepotenza del presidente americano, alle strette dopo le debolezze mostrate dal suo Paese, acquista la natura di sprone nei confronti della Comunità internazionale, di accelerazione nella direzione della riforma del diritto vivente, così da renderlo pienamente in grado di disciplinare tutte le situazioni di crisi potenzialmente verificabili, al servizio di istituzioni più forti e vive.

(11/11/04)