Il fallimento del sistema costituzionale della cosiddetta Seconda Repubblica, fondato soprattutto sulle riforme in materia elettorale approvate dopo il ciclone di Tangentopoli, è ormai sotto gli occhi di tutti. I sostenitori ad oltranza del bipolarismo sottolineano che l'attuale sistema garantisce la stabilità dei governi: quello attuale ha infatti superato ogni record di durata nella storia della Repubblica. Ma tale argomentazione non convince. L'attuale governo è composto, a volere essere generosi, per una buona metà da incapaci. Qual è il vantaggio per l'Italia di vederlo durare per una intera legislatura? Meglio allora la breve durata dei governi della Prima Repubblica: se non altro i ministri più evidentemente scadenti potevano, almeno in teoria, essere sostituiti in tempi ragionevoli.

Un secondo inconveniente dell'attuale regime è, con buona pace ancora una volta dei patiti dei governi forti, il peso del leader della coalizione di maggioranza, che le proposte di riforma sul tappeto, e in particolare quella approvata in prima lettura dal Senato il 25 marzo scorso, vorrebbero accentuare. La scadente qualità dell'azione del governo in carica è infatti dovuta, secondo i più attenti osservatori, alla scarsa attitudine dell'attuale leader di selezionare personaggi di livello (forse per la sua tendenza a circondarsi più di cortigiani che di figure di rilievo): in contrasto, paradossalmente, con l'abilità che da tutti gli viene riconosciuta, di essere sempre stato capace di selezionare managers eccellenti nel corso della sua carriera di imprenditore). Per questo, ed altri motivi, occorre essere prudenti nel rafforzare il ruolo del Presidente del Consiglio, anche se l'esigenza di un ragionevole rafforzamento probabilmente è fondata.

Al di là dei giudizi sull'attuale governo, la cui inadeguatezza è un sintomo più che la causa di un malessere più profondo, l'argomento principale che deve essere invocato per auspicare una riforma del sistema politico, che possa aprire la strada ad una Terza Repubblica, è il declino, non solo economico, del sistema Italia, che si è manifestato con piena evidenza proprio nell'ultimo decennio.

Troppo lungo e troppo ormai dibattuto l'elenco degli aspetti del declino. In politica internazionale il peso dell'Italia è modestissimo: sebbene la nostra economia abbia una dimensione paragonabile a quella del Regno Unito o della Francia, nessuno si è meravigliato od ha potuto abbozzare una reazione di fronte alla costituzione del direttorio europeo anglo-franco-tedesco. Molto problematica è la tenuta dell'ordine pubblico, malgrado che l'attuale ministro dell'interno sia considerato uno dei migliori membri del governo (non per nulla è un esponente della vituperata Prima Repubblica); il recente episodio del blocco ferroviario a Montecorvino in provincia di Salerno, con la televisione che mostrava i facinorosi che occupavano i binari, e i caporioni che urlavano i loro ultimatum, e tutto per una questione di mondezza, senza che nessuno si muovesse, fa sospettare che i responsabili dell'ordine pubblico, dopo le vicende genovesi, temano di mandare le forze di polizia allo sbaraglio, visto che ormai una qualunque carica della polizia si conclude con l'incriminazione degli appartenenti alle forze dell'ordine. Lo stato comatoso dell'istituzione giustizia, del resto, è un altro tragico aspetto del declino del nostro Paese. Un tempo chiunque fosse coinvolto in vicende giudiziarie se ne usciva con la frase: ci affidiamo con fiducia alla giustizia; oggi chi usa queste parole viene guardato con malizioso sospetto: costui che intende dire?

Ma il problema del declino è soprattutto di ordine economico. L'ingresso nella moneta unica europea ci ha probabilmente salvati da una probabile bancarotta del Tesoro, o alternativamente da una inflazione devastante, ma da quel momento i tre paracadute di cui in precedenza si era servita l'economia italiana si sono chiusi definitivamente. La moneta unica ci ha tolto l'arma della svalutazione; il patto di stabilità e crescita ci ha tolto il ricorso al debito pubblico; le norme europee in materia di concorrenza, oltre alle esigenze di cassa, hanno fatto quasi completamente sparire il sistema dell'impresa pubblica. Soprattutto l'indisponibilità della manovra del cambio, in un paese che presenta un irriducibile differenziale di inflazione rispetto al resto dell'Europa, a causa sia di un clima di scarsa concorrenzialità, sia della elevata conflittualità sociale, contribuisce, insieme ovviamente ad altri fattori, ad una sempre più debole competitività, con conseguente perdita di mercati, di produzioni, di posti di lavoro. A tutto questo si deve aggiungere, ed è forse questa la vera causa profonda del nostro declino, un atteggiamento culturale, in verità di assai antica data, di ostilità al sistema capitalistico ed alla grande impresa, che ne è il prodotto più tipico; atteggiamento che accomuna sia la cultura di origine marxista, sia quella cattolica integralista (non per fortuna il cattolicesimo liberale), sia infine la cultura dell'estrema destra. Ma oggi le economie avanzate dell'Occidente possono reggere all'urto di un Terzo Mondo in tumultuosa crescita solo con le grandi imprese che operano nei settori industriali avanzati.

Va sottolineato, proprio sulla base della precedente analisi, che i problemi del nostro paese non sono sorti con la Seconda Repubblica, ma hanno una origine più complessa e remota; e quindi non si deve pensare che il rimedio, ammesso che si riesca a por mano a dei rimedi, sia quello di tornare agli ordinamenti della Prima Repubblica. Senza dubbio però gli ordinamenti della Seconda sono clamorosamente falliti.

I governi che ci hanno retto in questi anni si sono caratterizzati per una sostanziale impotenza a realizzare i programmi per i quali erano nati, e ciò vale per tutti i governi finora succedutisi nelle tre ultime legislature, di sinistra o di destra che fossero, malgrado maggioranze più o meno ampie (l'attuale governo dispone sulla carta di una maggioranza parlamentare formidabile, ma è riuscito a concludere a tutt'oggi ben poco: niente riforma della giustizia, pressione fiscale invariata, economia ferma, il pessimo federalismo introdotto dalla sinistra tuttora in vigore, le privatizzazioni ferme anch'esse, le condizioni concorrenziali più o meno quelle ereditate dal passato).

Un motivo di fondo è certamente il sistema vigente per le elezioni politiche: il sistema maggioritario costringe ad alleanze assolutamente innaturali, che condannano appunto all'impotenza le coalizioni vittoriose. La maggioranza di centrodestra del 1994 fu rovesciata quasi subito per la defezione della Lega di Bossi; la coalizione guidata da Romano Prodi riuscì a vincere nel 1996 per aver costituito un cartello elettorale amplissimo, ma del tutto precario, come si vide con la caduta del governo Prodi per mano dell'estrema sinistra, cui seguirono due altri governi di vita breve e stentata; la coalizione guidata da Silvio Berlusconi riuscì di nuovo a prevalere nel 2001, sia per la stanchezza generata dall'impotenza dei governi di sinistra, sia per avere recuperato la collaborazione con la Lega, ma il prezzo pagato fu di nuovo l'inconcludenza dell'azione di governo, lacerato dal conflitto tra le diverse anime della coalizione.

E' una diffusa previsione quella di coloro che ritengono probabile una sconfitta di Berlusconi alle prossime elezioni; ma altrettanto diffusa è l'opinione che una nuova maggioranza di sinistra farebbe la fine delle precedenti.

Il bipolarismo italiano di oggi soffre cioè per il peso preponderante delle ali estreme dei due schieramenti contrapposti, necessarie per vincere le elezioni ma congenitamente incapaci di far funzionare le coalizioni vincitrici. Occorre quindi realizzare una condizione necessaria, anche se non sufficiente, di rinnovamento del nostro sistema politico, cioè l'abbandono del sistema elettorale maggioritario oggi in vigore.

Esso potrebbe venir sostituito, in teoria, o da un sistema maggioritario a due turni di tipo francese, o da un ritorno al sistema proporzionale, o da un sistema misto di tipo tedesco. Si ritiene generalmente che il sistema francese tenda a far prevalere, al secondo turno, candidature di tipo moderato, dopo che al primo turno hanno avuto modo di esprimersi tutte le diverse sfumature dell'arco politico. Ma viene il dubbio che ciò avvenga abbastanza facilmente in Francia, paese cartesiano probabilmente più incline del nostro a comportamenti razionali, mentre in Italia, dove il collante al momento delle elezioni è soprattutto l'odio per il nemico, anche al secondo turno si rischierebbe di veder presentate, e con successo, candidature tutt'altro che moderate: leghisti in numerosissimi collegi del Nord, estremisti verdi o rossi nelle varie Toscane, Umbrie ed Emilie-Romagne dove gli elettori DS, se lo ordina il partito, votano anche per una scopa. Inoltre il sistema costituzionale francese è essenzialmente di tipo presidenziale, e ciò contribuisce a spiegarne la stabilità (come avviene nel sistema americano); ma i sistemi presidenziali sembrano alquanto dissonanti con i sentimenti, le tradizioni e le personalità che hanno caratterizzato la storia politica italiana degli ultimi sessant'anni.

Il ritorno ad un sistema proporzionale quindi permetterebbe di spuntare le armi di ricatto delle formazioni più estremiste, minacciandole con la prospettiva della costituzione di larghe maggioranze di tipo centrista. Naturalmente si dovrebbe trattare, e questo è un punto essenziale, di un vero proporzionalismo, e non di un maggioritario mascherato. Le formazioni politiche che escono dai risultati elettorali dovrebbero cioè godere di una sostanziale libertà di azione ai fini della costituzione delle maggioranze di governo. Questo criterio ci deve guidare nella ricerca del sistema a noi più adatto; e come cercheremo di argomentare, non si tratta, probabilmente, sic et simpliciter del sistema tedesco.

Prima di mettere a fuoco il sistema elettorale tedesco, va però chiarito che non è solo con modifiche legislative che si possono risolvere problemi politici complessi. Contano anche, ovviamente, altri elementi. Nel Regno Unito ad esempio vige da sempre un maggioritario secco, e ciò non impedisce la formazione di governi efficienti, basti pensare all'esperienza di Margaret Thatcher, o a quella in corso di Tony Blair. In Svizzera c'è un sistema proporzionale puro, che potrebbe generare una frammentazione esasperata del quadro politico; la Svizzera è invece un esempio di stabilità assoluta della stessa coalizione di governo da decenni. Ma Regno Unito e Svizzera sono realtà ben diverse da quella italiana.

Il sistema tedesco, piuttosto complicato in verità, può essere descritto, semplificando, come segue: è un sistema per metà proporzionale e per metà maggioritario; non prevede premi di maggioranza ed ha una clausola di sbarramento del 5%, per evitare il proliferare dei piccoli partiti. Probabilmente è questa la clausola decisiva nel realizzare un sistema funzionante, non esposto al ricatto di qualunque forza politica di modeste dimensioni. Nell'ispirarsi al sistema tedesco occorrerebbe quindi tener duro su una ragionevole soglia di sbarramento. In Germania essa è, come è ben noto, del 5%. Ogni correzione verso il basso vanificherebbe tutto.

Il sistema tedesco non è a rigore un proporzionale; è per metà proporzionale e per metà maggioritario. Nel nostro Mattarellum invece la quota proporzionale è solo del 25%: nei sistemi elettorali i numeri contano, e molto, come abbiamo appena visto con riferimento alla clausola di sbarramento. Ogni elettore dispone di due voti; uno per ripartire metà dei seggi del Bundestag (per il Bundesrat, cioè il Senato, vige un sistema molto diverso, che ai nostri fini non prendiamo qui in considerazione e che è peculiare della struttura federale della Germania) sulla base del principio proporzionale (salva sempre la clausola di sbarramento); l'altro per eleggere, collegio per collegio, il candidato che prende più voti.

Va sottolineata la circostanza che non c'è premio di maggioranza, che d'altro canto non avrebbe molto senso, in un sistema con forte componente maggioritaria. Ma anche in un sistema proporzionale puro, se c'è una clausola di sbarramento, non dovrebbe esserci premio di maggioranza. Come correttamente ha scritto Giovanni Sartori, l'esistenza del premio di maggioranza ad una delle coalizioni in gara confligge, a rigor di logica, con la clausola di sbarramento. O c'è l'una o c'è l'altra. Se ci sono coalizioni in gara, e la gara può dipendere da pochi voti, come si fa a penalizzare le componenti minori delle coalizioni?

Il sistema tedesco non è facilmente esportabile in Italia. In Germania infatti gli elettori usano la scheda proporzionale per differenziare la composizione del Bundestag, e quindi per eleggere anche esponenti di piccoli partiti; con la scheda del maggioritario invece preferiscono esprimersi per l'uno o l'altro dei due partiti più grandi. Da noi invece, come si è appena osservato, i candidati al maggioritario potrebbero essere facilmente esponenti delle ali estreme degli schieramenti. Quindi in Italia è probabilmente raccomandabile un proporzionale classico, senza collegamenti con un candidato primo ministro e senza premi di maggioranza; ma essenziale diventa in tal caso la clausola di sbarramento.

Un aspetto importante del sistema tedesco è infatti l'assenza di candidature al cancellierato. Il cancelliere non è indicato dal corpo elettorale, ma viene designato dal presidente della repubblica, che ha una funzione di garanzia: una funzione altissima cioè, ma notarile. Viceversa, nella riforma costituzionale approvata in prima lettura dal Senato italiano si prevede che le diverse coalizioni in gara nelle elezioni siano collegate ad un candidato Primo ministro (il sistema di collegamento non è esplicitato nella riforma costituzionale, ma deve essere stabilito con legge ordinaria: il che appare alquanto tartufesco). Con questo collegamento però si rafforza l'elemento che condanna all'impotenza il nostro sistema bipolare: la presenza infatti di un collegamento tra liste di partito e un candidato Primo ministro trasformerebbe anche un sistema proporzionale in un bipolare bloccato.

La controprova di ciò si ha considerando la questione dei ribaltoni. Il ribaltone è stato impropriamente demonizzato, e tale demonizzazione ha portato ad inserire, nel progetto di riforma della Costituzione approvato in prima lettura al Senato, delle clausole di scioglimento delle Camere, in caso di sfiducia al Primo ministro, che appaiono del tutto inopportune, essendo assai più drastiche del "voto di sfiducia costruttivo" previsto nel sistema tedesco. In realtà non è la possibilità dei ribaltoni che condanna all'impotenza il nostro sistema costituzionale; casomai è vero il contrario. Infatti, sia in Germania, sia nel Regno Unito, nel quale vige un maggioritario secco, come si è detto, i ribaltoni si fanno, e sono la manifestazione fisiologica di una modifica del quadro politico. Nel Regno Unito ci sono state vittime illustri di ribaltoni, ultima Margaret Thatcher. In Germania ci sono state modifiche delle coalizioni di governo deliberate in Parlamento, e non dal corpo elettorale. E Regno Unito e Germania sono esempi preclari di sistemi stabili ed efficienti.

Sicuramente potremmo imitare la Germania nell'adozione della clausola della sfiducia costruttiva, che prevede di allontanare il Primo ministro in carica solo se ne viene nominato contestualmente uno nuovo. Sarebbe invece inopportuno prevedere il collegamento automatico, come avviene attualmente nel nostro progetto di riforma costituzionale, tra sfiducia al Primo ministro e dissoluzione del Parlamento. Ma questo collegamento deriva logicamente, è importante riconoscerlo, dall'investitura popolare prevista per il Primo ministro. Un Primo ministro inamovibile quindi, ma condannato all'impotenza come oggi dalle divaricazioni presenti nella maggioranza con la quale venisse eletto.

In realtà quello che il progetto di riforma costituzionale prevede è un regime presidenziale mascherato, e come tutti i pasticci non è molto raccomandabile. In tal caso sarebbe preferibile il presidenzialismo vero e proprio, che non soffrirebbe tra l'altro del dualismo tra un Primo ministro (molto forte) e un Presidente della Repubblica, dotato comunque di poteri non trascurabili. In Francia infatti il primato del Presidente sul Primo ministro è inequivocabile. In Germania il cancelliere è designato dal Presidente della Repubblica, organo rigorosamente di garanzia, ed è sostanzialmente espressione del Parlamento. Quello tedesco è quindi un sistema parlamentare, sia pure con un cancelliere molto forte (oltre alla sfiducia costruttiva, il cancelliere ha la prerogativa assai opportuna, che a tutt'oggi manca in Italia, di nominare e revocare i ministri).

Un altro aspetto molto importante dei progetti di riforma in cantiere nel nostro Paese riguarda l'assetto federale dello Stato. Come nel caso del sistema elettorale e della posizione del Primo ministro, vi sono delle evidenti esigenze di rinnovamento dell'attuale quadro costituzionale, che però non debbono condurre a modifiche peggiori dei difetti che vogliono correggere.

Una accentuazione del federalismo è probabilmente opportuna oggi in Italia. E' opportuno in particolare prevedere, come il progetto di riforma infatti prevede, che le competenze statali siano tassativamente indicate, mentre le competenze "residue" è bene che vadano alle Regioni. Se è così, però, non si capisce perché indicare competenze "concorrenti", e peggio ancora competenze esclusive delle Regioni, che poi esclusive non possono essere, perché comunque deve rimanere una competenza statale nel fissare le grandi linee di principio, e deve rimanere anche in materia di sanità e di istruzione; per non parlare poi della polizia locale, le cui competenze vanno pur sempre armonizzate con quelle della polizia di Stato e dei carabinieri, e l'armonizzazione non può che essere compito dello Stato.

Più in generale, non si può dimenticare che oggi lo spazio dello Stato viene eroso sia dall'alto, per il trasferimento di competenze all'Unione europea (e basti pensare alla moneta, e più in generale al condizionamento determinato dal fatto che la nostra economia viene ad inserirsi in uno spazio molto più ampio che in passato, e ciò influenza necessariamente i destini e gli sviluppi del sistema delle imprese) sia dal basso, per le spinte, in molti casi giustificate, verso le autonomie locali. Però bisogna evitare il pericolo gravissimo e tutt'altro che remoto (le vicende sovietiche e balcaniche insegnano) di distruggere o quanto meno di rendere evanescente l'autorità statale. L'Unione europea non potrebbe oggi sostituirsi ai poteri statali, e le Regioni italiane non paiono proprio essere in grado di costituirsi in Stati autonomi degni di questo nome. Si tratterebbe di una autentica tragedia. Ma allora bisogna fare molta attenzione agli spazi e alle regole della cosiddetta "competenza concorrente" che è facile prevedere sarà fonte di contenziosi interminabili, di incrementi della spesa pubblica e di ulteriore impotenza sistemica. In particolare, in materia di trasporti e comunicazioni, di reti energetiche, di lavori pubblici di interesse nazionale occorre letteralmente "blindare" le competenze esclusive statali, altrimenti, tra le altre catastrofiche conseguenze, dovremmo registrare ulteriori drammatiche perdite di competitività del nostro sistema economico, e il declino si trasformerebbe senza rimedio in una fase storica di decadenza.

(30/09/04)